我今天分享的主题是“农村集体经济组织治理是引领乡村发展的全面治理”。

农村集体经济组织的治理，是系统化的全面治理。这种“全面治理”是以农村集体经济组织的经济治理为核心为基础的，是包括政治、经济、社会、文化、生态等功能的现代乡村的综合治理。

乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，特别是党的十九大提出国家治理现代化以后，各个方面的治理都要实现现代化。在国家治理体系现代化当中，乡村治理既是非常重要的组成部分，也是实现治理现代化难度最大的领域。一说到乡村治理，很多人以为不生疏，因为中国的传统不就是乡村的士绅和宗族治理吗？其实清末民初时期，这个传统就已经发生变化了。乡村治理的变化是从清末新政开始。当时在乡这一级设立了基层政权，还有乡的代表会议。民国时期设立了乡公所等。今天讲乡村治理，我们要回顾的历史并不是这一段，而是在中国共产党领导下的中国乡村治理结构和治理体系的变化。从1919年新民主主义革命开始，到今天，中国共产党领导下的乡村治理结构和治理体系的变迁 ，大约有5次。

•‌ 新民主主义革命时期：“党政合一”、“民主建政”、群团组织。

新民主主义革命时期，是自1919年“五四运动”至1949年建立新中国的这段时期。“党政合一”、“民主建政”和群团组织是这一个时期乡村治理最重要的特征。在土地改革完成以后的“民主建政”中，农村基层政权实行的是“党政合一”的新体制。从“三三制”民主政权建设到全面设立乡村人民代表会议制度，从组织农会、妇女会到青年团等各类群众组织，将广大群众团结在党组织的统一领导下。可以说，当时政府和各种群团组织的建立，使党和政府领导下的高度组织化的乡村治理延伸到每一个农民家庭，极大地提高了组织和资源动员的能力，为抗战和全国解放起到了非常重要的作用。

•‌ 农业合作化与人民公社时期：“政社合一”。

第二个时期是农业合作化和人民公社时期。“政社合一”是这个时期乡村治理的重要特点。人民公社既是一级政权，同时也是一级经济组织。农村集体经济组织就是人民公社60条提出来的。“三级所有、队为基础”，即人民公社、生产大队、生产队三级都是农村集体经济组织的基本核算单位，以生产队为基础，都实行“政社合一”、党和政府直接管理农村集体经济组织的方式。为什么这么做，最重要的原因，中国是个农业国，农民占绝大多数。当时中国的工业极弱，搞工业化、城市化不可能很快吸收农村和农业的大量富余人口就业。所以土地集体所有制的社会保障功能非常突出，国家需要集中资源和实行高积累的计划经济和生产资料公有制。

•‌ 家庭承包制与市场化时期：“乡政村治”。

第三个时期已经进入改革开放，农村土地家庭承包制和社会主义市场化时期。这个时期的重要特点在治理上称为“乡政村治”。这是一个新的治理体系。人民公社改变为乡政府。在1987年国家颁发村民委员会组织法之后，村（大队）一级确立了农村基层组织实行村民自治的法律地位。这就把过去“政社合一”治理体系下村庄与政府之间的行政隶属关系，转变成一个合作治理关系了。这是一个很重要的转变。但是，后来乡级财政给基层增加了非常多的事权，村委会不胜其扰。1994年分税制以后，乡镇地方财政很紧张，农民和乡政府的矛盾加剧。“乡政村治”实际上出现了分裂的状态。

•‌ “反哺”和法治建设时期：基层政府转为服务型，乡村治理走向法治化。

之后改革进入“反哺”和法治建设时期。最主要的变化是2005年废除农业税，标志着乡政府职能由“取”转变为“予”，转向服务型。2006年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》要求推进社会主义新农村建设，乡村基层社会的治理结构发生了历史性转折。从2003年到2014年，党和国家大力推动基层民主法制的建设。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，推动乡村治理走向法治化的进程。

•‌ 国家治理现代化新时期：多元共治、全面治理。

从党的十九大开始进入的新时代，是国家治理现代化的新时代。乡村治理出现的新特征，是多元共治、全面治理。多主体协同治理的特点非常突出。特别是从2019年到现在，农村集体经济组织的治理越来越成为乡村治理的核心。在今年6月全国人大颁发的《农村集体经济组织法》当中，农村集体经济组织治理就占有很大篇幅。农村集体经济组织是基层党组织领导下的特别法人。党的领导和集体经济组织治理是融合在一起的。多元共建、共治共享的治理格局与以往不同，这个治理格局里有民主，有集中，有核心，有外围，但是大家都是为了实现乡村振兴、城乡共融的目标而协同一致的。

讲完党领导下的乡村治理发展五个阶段，还要讲一讲莱西经验。莱西经验是在1990年，“乡政村治”这个时期提出的。那是个大转折的时期，有非常多的矛盾、困难和问题。莱西经验就是为处理困难、问题而诞生的重大行为准则。中央组织部等五部委在山东青岛的莱西县召开了村级组织建设座谈会，几百个村参加。莱西经验提出的村级组织建设的三条经验，一是以党支部建设为核心，搞好村级组织配套建设；二是以村民自治为基础，搞好民主政治配套建设；三是以集体经济为依托，搞好社会化服务配套建设。今天看来，这三条仍是乡村建设、乡村治理的长期行动指南。

要理解今天的乡村治理，就要理解农村集体经济组织治理。前面讲到农村集体经济组织的治理，是系统化的全面治理，而且是以农村集体经济组织的经济治理为核心为基础的。这是我们理解治理很重要的核心部分。下面分别从农村集体经济组织治理的对象、目的、实质、重点等几个方面谈一谈。

•‌ 治理的对象是什么？

我们说农村集体经济组织治理的对象有自然的，有物质的，有人和事的。比如，经济治理，它面对的是什么呢？土地承包租赁、资产增值、集体收益分配等。比如，社会治理，它面对的是村庄的公共服务、就业环境等。比如，生态治理，它面对的是山水林田湖草沙等整个环境的治理。当然还有社会安全的治理等。

•‌ 治理的目的是什么？

“农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、引领乡村善治的重要力量，是提升中国共产党农村基层组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障。”要“坚持社会主义集体所有制，维护集体及其成员的合法权益。”（《农村集体经济组织法》第3、4条）。

这里阐明了，治理目的是法律赋予的。为什么说集体经济组织的治理要整个成为乡村基层治理的核心，因为这是法律的要求。而要健全乡村治理体系，要引领乡村善治，要成为党的执政根基，要维护集体及其成员的合法权益，就一定要把以经济治理为基础、为核心的农村集体经济组织的全面治理落地。目的和方式、手段要统一。

•‌ 治理的实质是什么？

最简单的理解就是要全面治理。经济的，社会的，政治的，文化的，生态的，多元一体的全面治理。如果抽象一点，就是对于农村集体经济的生产方式，生产方式包括生产力和生产关系，进行全面调整，调整到能够适应新时代要求的轨道上来。

•‌ 治理的重点是什么？

治理的重点是对集体经济所有权行使方式的探索。这种行使方式是多元的、灵活的。它在对内和对外的方式上有些相同、也有不同。对内指的是村庄内部，对外指的是村庄要去跟别的各类主体合作。总之，治理最终是要把村内、村外的资源更好地相互配置起来，让资源配置产生的收益能够在内部更好地分配和使用。

要了解农村集体经济组织治理的重点，为什么会是对集体经济所有权行使方式的探索，就先要了解农村集体经济组织全面治理的基础为什么是经济治理。因为只有把经济治理好了，新型集体经济发展壮大了，才能够推动乡村走向共同富裕、城乡融合，让乡村的生产方式能够适应新时代发展的需要。

而农村集体经济组织的经济治理，就是要探索一种复合型的集体经济所有权的实现形式，它是农村集体所有制实现形式的一个独到创造。农村集体所有制的所有权要分解成若干个权能。大家特别关注的是集体土地使用权，或者叫集体土地承包权或承包经营权。

要注意，集体土地使用权只是集体所有权里的一个权能，集体所有权还有处置权、分配权。土地的使用权给成员是有条件的，有时间限制的。集体才是这个所有权的全部权能的所有者。所以，集体是最可能来帮助每一个成员的，不只是需要土地耕作时可以发包土地，当农民老了，干不动了，家里出了困难问题了，想要把地交回集体时，集体可以把地收回来，让愿意种地的农民去种地。种不动地的，有人来帮他种。这就是集体土地所有权对每个成员起到的重要保障作用。集体经济组织用各种方式去推动集体经济发展的同时，也给个人带来了利益。

怎么理解新型农村集体经济？新型农村集体经济最重要的特征就是一种复合型的经济形态。在“统分结合”的“双层经营”体制下，由农村集体经济组织合法合理地来利用集体的资源，和村内外的不同主体、不同经营方式进行合作和联合。他的要义，是发挥集体与个体两个积极性，形成党领导下公私兼备、共建共融的新体制和机制。这一点是特别重要的。我们过去往往要么只要集体的，要么只要个体的，没有走上一个真正的中道的经济形态。而新型农村集体经济是中道经济，是两个都要。

农村集体经济组织治理，还有一个重点，就是在民主管理权力下的治理。是加强群众路线，避免行政化、官僚主义的治理，是实现政治、经济、社会、文化、生态多功能，党政社群体多元一体，分工不分家的治理。

•‌ 农村集体经济组织维护成员集体的权益，适应了党和国家的需要，适应了现代城乡社会发展的需要。

在1978年时，农民个体有很强的个人和家庭发展需求，因为多年来乡村治理结构中只有集体，没有个体。现在的情况已经发生了巨大转变。现在的农民希望集体能够担当责任，带领大家共同致富。几十年来，国家和农村的生产力大变化，农村的人口结构大变化。大家越来越认识到，只靠个体，大部分家庭是很难致富的。还有，在外面打工的农民，他的父亲，母亲，爷爷奶奶自己都无暇照顾。谁来担当这个社会责任呢？合作社担当不了，公司担当不了，只有生于斯、长于斯，而且形成了一个统一的乡村农民共同体的农村集体经济组织，才有可能担当这样的责任。

•‌ 乡村有基层党组织的坚强领导，这个领导是有历史传统的。前面讲的中国乡村治理历史变迁的五个阶段，都一直是在党的领导下进行的。今天，基层党组织领导农村集体经济组织，是乡村治理结构的重要组成部分，已经是法定了。

•‌ 《农村集体经济组织法》这部国家法律，授权、赋权农村集体经济组织“健全乡村的治理体系，引领乡村的善治”。

•‌ 农村集体经济组织有统一的规范的组织体系。法律规定由农业农村部负责登记注册和管理。从2019年开始，农业农村部系统在全国登记注册农村集体经济组织，现在登记在册的这类组织已经有96万家，而且2023年底，全国农村集体经济组织的资产高达9万多亿元，具备了相当的经济实力。

•‌ 农村集体经济组织有全党、全国、全社会的鼎力支持。包括社会组织、公益慈善组织。这几年，社工部、民政部等多次发文，都要求社会组织、公益慈善组织要进入助力乡村振兴的行列，支持新型农村集体经济发展壮大。

要让集体经济组织法落地，就必须要完善农村集体经济组织的治理体系。

•‌ 完善治理结构。

农村集体经济组织的治理结构是一个体系，它包括农村集体经济组织所有权、使用经营权、收益分配权的设置，成员大会、理事会、监事会、执行经理各自的位置和关系，内部控制和风险管理等。与公司治理结构的最大不同点在于民主管理的权力。

对于治理结构还可以这样理解：治理结构就是对参与治理的几个不同主体的权力，进行一个怎样的配置。以谁为主？谁的位置是最重要的？为达到治理的目的，先要确定谁的位置最重要，然后再配置这个主体与其他主体的关系。

农村集体经济组织的治理结构里，最重要的主体是谁？是农村集体经济组织成员大会。成员大会被《农村集体经济组织法》赋予了最高权力机构的重要位置。类似全国人民代表大会，位置最高，具有重大事项决策权。有的人说集体经济就是干部经济，村党组织书记位置最高，说了算。不对的，法律不是这么说的。如果以前有的地方是这样的，今后要按照法律改过来。凡是侵犯农民成员权利的，成员大会可以运用其最高权力来解决问题，解决不了还可以到法院起诉应诉，依法秉公处理。农村集体经济组织成员大会的重大决策是全体成员民主表决的，包括选理事、监事，决定职业经理人等。成员大会的权力就是成员群体民主管理的权力，这与公司治理结构不同，但是和村委会的治理结构类同，只是要看决策什么事情。

•‌ 理解各治理主体间的关系。

从这部法的规定看，党组织是基层治理的主导；农村集体经济组织有独立进行经济活动的组织经营权；村民自治组织是实行全过程民主的组织载体；政府担负着落实政策协调管理的服务职责。其中的要点，是理解和处理好农村集体经济组织和基层治理体系的关系：加强基层党建，党组织、村委、集体经济组织三副担子一肩挑，县乡政府管理和支持农村集体经济组织发展、保障村委会供给。

关于农村各个治理主体之间的关系，党中央、国务院早就考虑到了，并不是从《农村集体经济组织法》才开始处理的。1994年，中共中央在关于加强农场基层组织建设的文件中，就曾在实质上提出过这个原则，2018年中组部等三部委发文明确提出三副担子一肩挑，即村书记兼任村委会主任和集体经济组织负责人，推动了全国各地将政策落地。

关于以县域为中心，县乡政府要管理和支持农村集体经济组织发展，是党的十九大以来一直推进的重要方针，《农村集体经济组织法》更是特别强调了这一点。法律还赋权乡镇政府和街道办事处管理农村集体经济组织。因为有些村进入了城市，村委会变为居委会，但是集体还有土地和经营性资产。现在要带着进城，不再像过去一些地方都分光吃净了。可见，在乡村振兴、城乡融合的大潮中，农村集体经济组织有着很大的发展空间。进了城，街道办事处照样要支持你，帮助你协调和发展。

•‌ 建设健全治理能力。

这是一个长期的任务。要建立健全治理能力，需要政府使力，也需要村党组织、集体经济组织还有村委会这三驾马车主动积极地建设。政府的重点，是注重培育集体经济组织的主体性意识和能力，怎么去发展壮大新型集体经济？怎么加强农村集体经济组织和市场一般经济主体的合作和联合？如何支持农村集体经营组织进入产业发展领域。现在有一种说法，农村集体经济组织的经营被《农村集体经济组织法》给束缚住了，因为规定不能破产，所以难以进行市场经营，只能吃租、吃床板，做中介，以避免风险。这个想法是不对的。这不是党中央、国务院的思路，不是这部法的规定。《农村集体经济组织法》是明确支持农村集体经济组织进入产业发展领域的。在这方面，有些地方做得好。最近广东省委、省政府发了一个文，推动新型农村集体经济发展。这是《农村集体经济组织法》颁发之后，中国所有省市中发文最早的。

建立健全治理能力，具体而言，有以下诸项：